Miljööversyn av svensk vattenkraft

Omprövningen av vattenkraften (NAP)

Svensk vattenkraft ska förses med moderna miljövillkor, och den nationella planen för moderna miljövillkor för vattenkraften (NAP) anger när vattenkraftverk och dammar ska omprövas och vilka verksamheter som bör prövas tillsammans. I varje mål avgörs miljökraven utifrån miljöbalken, EU-rätten, miljökvalitetsnormerna, områdesskyddet och förhållandena i det aktuella vattendraget – ett arbete som för oss hör till organisationens största miljörättsliga arbetsområden.

Varför behövs moderna miljövillkor?

Många svenska vattenkraftverk drivs med tillstånd och rättigheter som tillkom långt före dagens miljölagstiftning. Dammar, reglering, torrlagda eller kraftigt minskade naturfåror och vandringshinder har förändrat vattendrag i stor skala: fiskvandring har brutits, livsmiljöer har försvunnit och naturliga flöden har ersatts av drift som styrs efter elproduktionen.

Reformen Vattenmiljö och vattenkraft beslutades 2018, reglerna om moderna miljövillkor trädde i kraft 2019 och regeringen beslutade om NAP 2020. De första prövningarna inleddes 2022, och genom omprövningen ska äldre vattenkraft få villkor som svarar mot dagens miljökrav.

I prövningarna kan frågor om vattenföring, fiskpassager, korttidsreglering, naturfåror, nedströmspassage, Natura 2000 och miljökvalitetsnormer bli avgörande. En fiskväg som föreslås på papper måste vara utformad och dimensionerad så att den kan förväntas fungera för de arter och livsstadier som ska passera; om flöden, dimensionering eller andra avgörande förutsättningar redan i prövningen framstår som otillräckliga ska lösningen inte godtas i förhoppningen att den ändå fungerar när den väl byggts. På samma sätt måste en minimitappning vara tillräcklig för att ge en fungerande vattenmiljö i praktiken. 

Så går omprövningen av vattenkraften till

Vattenförvaltningen pågår parallellt med NAP. Där bedöms vattenförekomsternas status och vattendelegationerna beslutar om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Natura 2000, artskydd och andra bindande miljökrav kan också styra vad som krävs i det enskilda målet.

1. NAP anger prövningsgrupp och när ansökan ska lämnas
   Den nationella planen delar in vattenkraftsverksamheterna i prövningsgrupper och anger när de ska lämnas in för omprövning. Verksamheter i samma vattensystem kan därmed prövas under samma period.
2. Länsstyrelsen leder samverkan inför prövningen
   Inför ansökan leder länsstyrelsen samverkan i prövningsgruppen. Arbetet går från nulägesbeskrivning till målbild för vattenmiljön, konsekvensanalys och förslag till miljöanpassningar. Bevarandeplaner för berörda Natura 2000-områden kan samtidigt behöva ses över.
3. Verksamhetsutövaren ansöker hos mark- och miljödomstolen
   Verksamhetsutövaren lämnar ansökan senast på det datum som gäller för prövningsgruppen. Ansökan ska ge domstolen underlag för att ompröva verksamheten och bestämma de moderna miljövillkor som behövs.
4. Domstolen prövar verksamheten
   Domstolen kan först kräva kompletteringar. När ansökan är tillräcklig kungörs den och myndigheter, organisationer och andra berörda får yttra sig. Sökanden får bemöta synpunkterna. Domstolen kan hålla syn eller huvudförhandling innan dom meddelas.
   Domen kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen, som normalt kräver prövningstillstånd.
5. Domen genomförs och följs upp
   Verksamhetsutövaren genomför de beslutade åtgärderna och följer villkoren. Kontrollprogram, prövotid och tillsyn används när det behövs för att följa funktionen och kontrollera att villkoren följs.

Älvräddarnas roll

Älvräddarna deltar i samverkan och i de domstolsmål där vi går in som part. Vi granskar ansökningar och underlag, begär kompletteringar, lämnar yrkanden och föreslår villkor. Efter dom kan vi följa upp genom tillsyn när åtgärder eller villkor inte fungerar eller följs.

Vattenkraftverk har mycket olika betydelse

Havs- och vattenmyndighetens nationella kartläggning omfattar drygt 1 700 aktiva vattenkraftverk, med en samlad installerad effekt på omkring 16 200 MW och en medelårsproduktion på omkring 67 TWh. Merparten av kraftverken ligger söder om Dalälven, medan huvuddelen av produktionen och reglerkraften finns från Dalälven och norrut.

Omkring 37 procent av anläggningarna har en effekt under 100 kW och ytterligare 41 procent ligger mellan 0,1 och 1,5 MW, vilket innebär att nära åtta av tio svenska vattenkraftverk ligger under 1,5 MW. Många av dessa små anläggningar är strömkraftverk med små magasin och begränsad reglering, och Havs- och vattenmyndigheten beskriver den typen av kraftverk som anläggningar utan teknik för att fungera som reglerkraft.

Reglerförmågan är koncentrerad till betydligt färre, framför allt medelstora och stora anläggningar med större magasin, som samtidigt har större hydrologisk påverkan genom reglerade flöden och vattennivåer. Varje anläggnings konkreta bidrag till produktion och reglering måste därför bedömas mot dess miljöpåverkan och de åtgärder som krävs i det berörda vattensystemet.

Antalet mindre anläggningar ger en missvisande bild av deras betydelse för elförsörjningen. De minsta kraftverken utgör en stor del av landets vattenkraftverk, och deras samlade bidrag till den nationella elproduktionen och reglerförmågan är försvinnande litet. Omkring tusen av de minsta vattenkraftverken – ungefär hälften av landets anläggningar – står tillsammans för endast omkring 0,1–0,2 procent av Sveriges elproduktion, vilket utslaget per anläggning motsvarar i storleksordningen en miljondel av den totala produktionen.

Pausen 2023–2025

Den 12 januari 2023 beslutade regeringen att skjuta fram ansökningsdatumen i NAP och pausa nya omprövningar. Pausen motiverades med läget i elsystemet och, med energi- och näringsminister Ebba Buschs ord, behovet av att ”värna vår fossilfria vattenkraft”. Pausen förlängdes i flera steg och de uppskjutna prövningarna återupptogs från den 1 juli 2025.

Älvräddarna och andra miljöorganisationer motsatte sig pausen från början. Vi avvisade regeringens påstående att omprövningarna behövde pausas för att värna elsystemet och pekade på att det saknades sakliga skäl att stoppa miljöprövningen av vattenkraften av det skälet. Pausen sköt i stället nödvändiga miljöåtgärder på framtiden, och när omprövningarna till slut återupptogs hade processen fördröjts med omkring 29 månader.

Efter pausbeslutet fick Svenska kraftnät, Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att beskriva vilken negativ påverkan på vattenkraftens förmågor som kunde accepteras ur ett elsystemperspektiv och att se över riktvärdet 1,5 TWh. Uppdraget tog sin utgångspunkt i elsystemets behov och vattenkraftens förmågor; de ekologiska behoven i varje vattendrag låg utanför den ramen.

När regeringsuppdraget genomfördes hade de första NAP-målen ännu inte gett något faktiskt domstolsutfall att utvärdera, så beräkningarna byggde på teoretiska miljöanpassningsscenarier. Därmed blev antagandena i modellerna avgörande för vilket produktionsbortfall och vilken påverkan på reglerförmågan som beräknades.

Under och efter pausen ändrades reglerna kring vattenförvaltning och omprövning: vattenkraftens funktioner i elsystemet fick större utrymme vid klassificering, normsättning och prövning, samtidigt som myndigheterna fick nya uppdrag om HARO-värden, vattenkraftsel och Natura 2000. För oss har det gjort bevakningen av hur energipolitiska riktvärden påverkar den rättsliga miljöprövningen ännu viktigare.

1,5 TWh – en låg ram för vattenmiljön

Riktvärdet 1,5 TWh är en av huvudfrågorna i NAP och motsvarar ungefär 2,3 procent av vattenkraftens normalårsproduktion. Det växte fram i Vattenkraftsdialogen 2015 som ett begränsande nationellt planeringsmål för produktionsförlust till följd av miljöåtgärder, och Älvräddarna tillsammans med de övriga miljöorganisationerna i dialogen var redan då kritiska till att 1,5 TWh skulle få rollen som ett fast tak för miljöåtgärderna.

Riktvärdet utgår från ett accepterat produktionsbortfall, men de ekologiska behoven i landets vattenförekomster summerades aldrig till 1,5 TWh. Kraven på fiskvandring, naturfåror, konnektivitet, miljökvalitetsnormer och Natura 2000 kan därför kräva åtgärder som inte ryms inom en på förhand bestämd nationell produktionsram.

Även antagandena bakom 1,5 TWh gav ett lågt miljöutrymme: underlaget räknade utan anpassning av den hydrologiska regimen och använde begränsade standardantaganden för konnektivitet. För storskaliga kraftverk med längre torrfåra räknades ingen konnektivitetsåtgärd in; utan längre torrfåra användes fem procent av medelvattenföringen, medan medellågvattenföring användes för medelstora och mindre kraftverk. De faktiska behoven i varje vattendrag kan ligga på helt andra nivåer.

Riktvärdet har därefter fördelats mellan huvudavrinningsområden genom HARO-värden och fått betydelse i vattenförvaltningen, bland annat vid bedömningar av kraftigt modifierade vatten och mindre stränga krav. Ett nationellt produktionstal kan därmed påverka miljöambitionen innan domstolen har prövat vad lagen och vattenmiljön kräver i det enskilda målet.

En felräkning på flera terawattimmar

Den 18 oktober 2024 rättade Svenska kraftnät sina tidigare beräkningar efter att myndigheten upptäckt att flöden i fiskvägar hade lästs in fel i elmarknadsmodellen EMPS. Efter rättelsen minskade den beräknade produktionsförlusten kraftigt i två av de analyserade miljöalternativen, från 4,2 till 1,4 TWh respektive från 3,4 till 1,2 TWh, samtidigt som den beräknade påverkan på reglerförmågan blev lägre.

Rättelsen förändrade ett centralt underlag i grunden: två miljöalternativ som tidigare låg långt över riktvärdet hamnade efter korrigeringen omkring eller under 1,5 TWh. Trots det har 1,5 TWh fortsatt att fungera som en central styrsiffra i NAP och i arbetet med HARO-värden.

Trots rättelsens omfattning gick den i praktiken under radarn. Den publicerades som ett PM på Svenska kraftnäts webbplats, utan något offentligt besked från regeringen eller myndighetens ledning om hur felet hade kunnat uppstå eller vilka tidigare slutsatser som nu behövde omprövas.

Vi har därför efterfrågat en tydlig redovisning av hur rättelsen har påverkat NAP, HARO-värden, myndigheternas vägledning och den fortsatta politiska användningen av riktvärdet. När centrala beräkningar ändras från 3–4 TWh till omkring 1,2–1,4 TWh räcker det inte att rätta modellen i efterhand; även de slutsatser och styrsignaler som byggts på de gamla beräkningarna måste granskas på nytt.

Natura 2000-åtgärderna låg inte med i den ursprungliga kalkylen

Den 31 mars 2026 redovisade Havs- och vattenmyndigheten sitt regeringsuppdrag om HARO-värden, vattenkraftsel och Natura 2000. I myndighetens särskilda Natura 2000-vägledning framgår att själva vattenkraftsverksamheterna räknades in när 1,5 TWh togs fram; de miljöåtgärder som Natura 2000 kan kräva var däremot inte kända och ingick därför inte i kalkylen.

HaV konstaterar också att Natura 2000-krav kan leda till åtgärder som överskrider HARO-värdena och för det samlade resultatet över 1,5 TWh. När miljökvalitetsnormer och Natura 2000-krav kräver sådana åtgärder kan domstolar behöva besluta om dem, vilket visar att en central del av de bindande miljökraven aldrig fanns med i den kalkyl som senare fått så stor styrande betydelse.

Om Natura 2000-kraven i flera prövningsområden kräver mer långtgående åtgärder än de schabloner som låg bakom 1,5 TWh kan riktvärdet överskridas även om övriga antaganden i planen skulle hålla. Då kan 1,5 TWh inte på förhand användas som gräns för det samlade utrymmet för nödvändiga miljöåtgärder.

När fonden visar att pengarna sannolikt kommer att ta slut

Vattenkraftens Miljöfond bildades med 10 miljarder kronor i 2018 års penningvärde för att finansiera miljöåtgärder i NAP. Den 25 februari 2026 meddelade fonden att de beräknade kostnaderna hade ökat kraftigt och att medlen riskerade att ta slut långt innan omprövningarna var genomförda; med den kostnadsutveckling som fonden själv redovisar och de miljökrav som återstår är vår slutsats att pengarna sannolikt kommer att ta slut.

När fonden öppnade igen den 1 mars 2026 infördes därför ett maximalt ersättningsbelopp på 6,5 miljoner kronor per projekt för de projekt som inte redan hade fått dom i första instans före detta datum. När takbeloppet nås kan fonden inte bevilja ytterligare ersättning, och kostnader därutöver får verksamhetsutövaren finansiera utan stöd från fonden.

Takbeloppet visar att den ursprungliga finansieringsramen inte räcker till de kostnader som nu växer fram i prövningarna utan att ersättningen begränsas. Fonden har samtidigt uttryckligen kopplat sin långsiktiga finansiering till att 1,5 TWh och HARO-värdena ska omfatta även miljöåtgärder i Natura 2000-områden. Fondens pengar och ett gammalt produktionsriktvärde får inte bli det som i praktiken avgör hur långt bindande miljökrav kan genomföras.

NAP löper över flera decennier, och Energiforsk har beräknat att svensk vattenkraft vid två graders uppvärmning kan få omkring 3,7 TWh högre årsproduktion genom ökad tillrinning. Effektivisering av befintliga kraftverk, förändrad reglering, lagringsteknik och andra förändringar i elsystemet påverkar också förutsättningarna över tid, vilket är ytterligare ett skäl att inte behandla ett historiskt produktionsvärde som en naturgiven gräns för framtidens miljöanpassning.

Domstolens prövning styrs av miljöbalken, miljökvalitetsnormerna och EU-rätten; 1,5 TWh är ett planeringsriktvärde, inte ett lagstadgat åtgärdstak. När Natura 2000, miljökvalitetsnormer eller andra bindande krav kräver mer långtgående åtgärder är det de kraven som ska få genomslag.

Ytterligare lagändringar 2026

Den 1 juli 2026 trädde lagändringar i kraft som gör det möjligt att i vissa NAP-prövningar medge undantag från krav som följer av art- och habitatdirektivet när särskilda förutsättningar är uppfyllda. Det krävs bland annat att alternativa lösningar saknas, att verksamheten måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, att nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas och att regeringen tillåter undantaget.

Vår utgångspunkt är att domstolen först ska klarlägga vilka skyddskrav som följer av huvudregeln och därefter pröva ett eventuellt undantag mot samtliga lagstadgade förutsättningar. Undantagsregeln får inte användas som en generell väg till lägre miljökrav i NAP-målen.

Var står NAP nu?

Omprövningarna pågår åter i mark- och miljödomstolarna efter att den ursprungliga tidsplanen har förskjutits kraftigt. Havs- och vattenmyndigheten anger nu att planen är att vattenverksamheterna ska ha moderna miljövillkor omkring 2040.

Under tiden fortsätter normöversyner, myndighetsvägledning och rättsliga förändringar att påverka förutsättningarna för prövningarna. Det gör det särskilt viktigt att varje mål avgörs utifrån gällande rättsläge och miljökvalitetsnormer samt ett fullständigt underlag om den berörda vattenmiljön.

Älvräddarnas roll i omprövningarna

Vi deltar i NAP-mål runt om i landet och granskar ansökningar, miljökonsekvensbeskrivningar, äldre domar och rättigheter, vattenhushållning, hydrologi samt underlag om fisk, arter och livsmiljöer. När avgörande uppgifter saknas begär vi kompletteringar.

Vi driver krav på miljöåtgärder som fungerar i vattendragen och på villkor som går att kontrollera över tid. Det kan handla om tillräcklig vattenföring i naturfåror, fungerande upp- och nedströmspassage, begränsning av skadlig korttidsreglering, skydd för Natura 2000-områden och villkor med tydlig uppföljning och möjlighet till rättelse.

Vattenkraften har stor betydelse i det svenska elsystemet, men produktionen och reglerförmågan är starkt koncentrerad till vissa anläggningar och vattensystem. I NAP-målen driver vi därför att den faktiska elsystemnyttan ska beskrivas konkret och vägas mot den miljöpåverkan som ska åtgärdas, så att moderna miljövillkor leder till verklig förbättring i vattendragen.

Läs mer

Fördjupning om lagstiftningen och hur Älvräddarna arbetar i domstol finns på sidan Miljörätt.