En permanent paus (?) för miljöanpassning av vattenkraften
Med anledning av den rapport som Svenska Kraftnät tillsammans med energimyndigheterna gav ut 27:e Sept; “Att kartlägga de konsekvenser för elsystemet som omprövning av
vattenkraften medför m.m”, så ger Älvräddarnas Riksorganisation (ÄlvR) här ett utlåtande/pressmeddelande om vad vi som miljöorganisation anser om det hela.
Som bekant beslutade regeringen den 12 januari 2023 att i ett år pausa NAP:en (Nationell prövningsplan av vattenkraften). Som skäl till pausen angav regeringen att vattenkraftens viktiga egenskaper till elsystemet behöver värnas. Vi som följt politiken om vattenkraften anar andra, partitaktiska skäl. Pausen ska snarare ses som en eftergift till de regeringspartier som vurmar för småskaliga vattenkraftverk – något måste göras för att visa handlingskraft. Att kartlägga vilka konsekvenser omprövningarna kan få för elsystemet och en trygg elförsörjning är vad länsstyrelser och andra statliga myndigheter sysslat med sedan beslutet om omprövningen blev lag 1 januari 2019. Dessutom framstår det bakvänt att redan nu kartlägga utfallet av NAP:en, som ännu inte har prövat några fall från NAP:en i domstolen. Något som också rapporten kommenterat; ” eftersom det ännu inte finns beslut från domstolarna om vilka miljöåtgärder som behöver genomföras vid respektive vattenkraftverk eller dammanläggning, baseras resultaten i det här uppdraget på olika teoretiska miljöanpassningsscenarier av olika omfattning.”
Svenska kraftnät (Svk) fick uppdraget tillsammans med Energimyndigheten (Stem) och Havs- och vattenmyndigheten (HaV) att i dialog med de länsstyrelser som utgör vattenmyndigheter
- beskriva vilken negativ påverkan på vattenkraftens förmågor som är acceptabel ur ett elsystemperspektiv, samt
- se över det nationella riktvärdet på 1,5 terawattimmar (TWh) och föreslå hur ett riktvärde eller kompletterande värden kan utgå från för elsystemet nödvändiga förmågor.
Miljöperspektiv – en ickefråga
Som framgår ovan är miljöperspektiv på vattenkraften en ickefråga i uppdraget. Miljöhänsynen existerar endast som ett tvingande EU-direktiv, något som inte går att bortse ifrån, men som regeringsuppdraget inte fäster särskild uppmärksamhet till.
Att miljöanpassning kräver att mer vatten går vid sidan om turbinerna och/eller att vattnets flödesregim förändras orsakar (nästan) alltid energiförluster. Inget konstigt med det. Ett företag, oavsett vilket, som genomför en miljöprövning enligt miljöbalken och erhåller tillstånd är förbundna att uppfylla flera villkor. Till exempel måste kanske reningsutrustning installeras och utsläpp till recipienten (mottagare av renat spillvatten) har restriktioner angående innehåll och mängd av föroreningar. Ingen skulle acceptera att orenat vatten fick släppas ut i ett närliggande vattendrag, avsett vilken nationell nytta företaget i fråga har. För vattenkraften har den logiken aldrig fått fäste i Sverige, förrän EU år 2000 införde vattendirektivet, implementerades 2004 i svensk lagstiftning (trots att vi varit medlemmar sedan 1995).
Som man ropar får man svar
I rapporten föreslås att
- miljöåtgärder som medför en försämring av reglerförmågan vid klass-1 kraftverk (255 vattenkraftverk, 13 % av alla vattenkraftverk, som står för cirka 98 % av reglerbidraget) bör fortsatt innebära betydande negativ påverkan på reglerförmågan vid förklarande av kraftigt modifierade vatten. Se tabell nedan över samtliga reglerklasser med reglerförmåga.
- det nationella riktvärdet på 1,5 TWh med HARO-värden (huvudavrinningsområden) kan fortsatt bibehållas som vägledning om vad som innebär betydande negativ påverkan på kraftproduktionen vid förklarande av kraftigt modifierade vatten.
- för att påverkan på elsystemet ska bli acceptabel behöver beslut om undantag i normsättningen tillämpas så långt som möjligt. Att förklara vattenförekomster som kraftigt modifierade (KMV) är inte tillräckligt.
Förslagen innebär att klass-1 kraftverk, mer eller mindre, kommer att bedrivas utan miljöhänsyn. Torrfåror förblir sannolikt torrlagda. Sannolikt då vattendirektivet stadgar att även vattenförekomster som har förklarats som KMV behöver genomföra vissa förbättringsåtgärder.
Riktvärdet om 1,5 TWh bibehålls som riktvärde; ett värde som fördelas någorlunda jämt över landets HARO-områden. Det är vad regeringen (nuvarande och tidigare) anser att miljöhänsynen får ”kosta”. Att föreskriva ett fast 1,5 TWh-värde riskerar att dra på sig EU-kritik, att fixera ett minsta ”spillvärde” innan domstolarna prövat ärendena är gå händelserna i förväg.
Underlaget 1,5 TWh, som låg till grund för beräkningen av det nationella riktvärdet om 1,5 TWh, innebar ingen anpassning av hydrologisk regim (vattenflöde genom turbin) och vad gäller konnektivitet (minimitappning i fiskväg, vattenflöde som spills förbi turbin) skulle inga åtgärder vidtas i storskaliga kraftverk med längre torrfåra, 5 % tappning av medelvattenföring i storskaliga kraftverk utan längre torrfåra samt medellågvattenföring i medelstora kraftverk och i mindre kraftverk. Ett scenario som knappast är förenligt med ”Moderna miljövillkor”. Hur medvetna är människor i allmänhet och boende vid berörda älvar i synnerhet om denna lösning?
Det sista förslaget, att tillämpa undantag för normsättningen av vattenförekomstens miljöstatus, är allvarlig. Enligt ÄlvR riskerar det att till att leda till godtyckliga undantag och obstruera mot vattendirektivets syfte; att endast tillämpa undantag när alla andra åtgärder inte funnits genomförbara. Vattenmyndigheterna har också signalerat att om en normöversyn ska ske parallellt med samverkansprocessen riskerar detta att leda till förseningar i genomförandet av NAP:en. En risk som möjligen inte faller i god jord hos EU, Sverige har mer än lovligt redan försenat direktivets genomförande.
Krav för undantag vid normsättning
För att kunna tillämpa mindre stränga kvalitetskrav för att exempelvis nå god ekologisk status eller god ekologisk potential, ska åtgärden vara omöjlig att uppnå eller medföra orimliga kostnader. Dessutom måste verksamhetens samhällsekonomiska behov, utan orimliga kostnader, kunna tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön
och att alla möjliga åtgärder vidtas för att optimera vattnets status utan att den ekologiska statusen i ytvattenförekomsten riskerar att försämras.
Det kan förefalla svårt att motivera ett undantag, men skrivningen öppnar för bedömningar. Att ”tillgodose samhällets el-behov på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön” borde exempelvis öppna upp för ovan nämnda tekniska lösningar istället för beskrivna business as usual.
Simuleringen saknar relevanta indikatorer
Olika miljöanpassningsscenarier har simulerats i rapporten för att utvärdera metoder för att bedöma påverkan på vattenkraftens förmågor och beskriva konsekvenserna på elsystemet. Ett väsentligt scenario för miljön – och vattenkraften –– om hur energitillgången i befintliga vattenkraftverk påverkas av framtida klimatförändringar har inte beaktas. Enligt forskarna kan vi i framtiden förvänta mellan 2,8–4,5 TWh per år (den lägre siffran avser en temperaturökning på 1,5 °C).
Inte heller beaktas energieffektivisering eller att teknik för lagring av energi i framtiden kommer att finnas som komplement till vattenkraftens regleringsförmåga i dammar. Dessa frågor är förvisso vanskliga att kalkylera men har relevans då omprövningar enligt NAP:en har ett tidsperspektiv på minst 20 år. I samband med prövningsplanen planerar också vissa energibolag att höja effekten i befintliga vattenkraftverk, dessa åtgärder är heller inte medtagna i simuleringen då detta förutsätter ett domstolstillstånd. När det gäller ökad tillrinning på grund av rådande klimatförändring är faktaunderlaget däremot ett vedertaget faktum.
Marginalkostnaden är alltid dyr
Att nationellt säkerställa att täckning finns för nyttjande av den sista kWh är vanvettigt dyrt. Att till exempel bygga och underhålla ett kraftvärmeverk för ett tillfälle som – kanske – inträffar vart tredje år är inte ekonomiskt. Därför har Sverige, Norge, Finland och östra Danmark i en gemensam elmarknad, vi ”sitter ihop” (har samma frekvens). Syftet med en gemensam marknad är bland annat att öka försörjningstryggheten. Den nationella tillgången på el måste därför beaktas ur ett större perspektiv.
Kan vi då lita på att alltid ha tillgång på el när vi behöver den? Knappast! Men tekniska lösningar finns för att el-konsumenter, mot ersättning, frivilligt väljer att koppla bort elen under en begränsad tid. En lösning som på sikt kan minska toppbelastning och med den också hushållning av reglerförmågan.
Miljönytta kontra tillgång på vattenkraftsel
Syftet med den nationella planen är att omprövningarna ska leda till både största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. I regeringens beslut om nationell plan för moderna miljövillkor anges att myndigheterna ska bevaka och vidta de åtgärder som behövs för att prövningarnas sammantagna negativa inverkan på en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska hållas till ett minimum, och att största möjliga hänsyn tas till riktvärdet om 1,5 TWh.
Myndigheterna har att utreda vad regeringen bestämmer. Med förutbestämd tvångströja begränsas möjliga scenarier. Det scenario som vattenmyndigheterna bedömer ligger närmast resultatet av den fördjupade normöversynen är alternativ D ”Uppskattat miljöanpassningsbehov enligt vattenförvaltningscykel 2.5”. I korthet innebär alternativet följande.
ÄlvR sammanfattning
Pausens tillkomst för att beskriva och värna vattenkraftens viktiga egenskaper till elsystemet är mer att betrakta som en politiskt eftergift till ägare av småskalig vattenkraft än ett reellt behov att utreda frågan (igen). Utan faktiska avgöranden av prövningar i domstol saknas vägledning. Regeringen (nuvarande och förra) har i lagtext klargjort att alla EU-rättens möjligheter till undantag och lägre ställda krav ska utnyttjas i tillämpningen. Med en sådan skrivning har syftet med undantag i vattendirektivet (medvetet) obstruerats. En förutsättning som regeringen inte är anser tillräcklig utan söker ytterligare genvägar för att minimera miljöhänsynen vid kommande omprövningar.
Situationen för den biologiska mångfalden i akvatiska miljöer är prekär men nämns inte i rapporten, vilket är i enlighet med uppdraget, som är begränsat till påverkan på elsystemet. Detta säger en del om bakgrunden till denna rapport; stuprörsseende före ett holistisk perspektiv. Med avstamp i denna rapport har ÄlvR ett digert arbete att bevaka kommande domstolsprocesser
Älvräddarnas Riksorganisation
Rapporten i sin helhet finns på Svenska kraftnät: https://www.svk.se/siteassets/om-oss/rapporter/2023/slutrapport-20230926-nap-vattenkraft.pdf